Danas su se u Podgorici sa Filipom Rikerom, zamjenikom pomoćnika državnog sekretara SAD sastali Predsjednik UO Institut Alternativa, Stevo Muk, izvršna direktorka Centra za građansko obrazovanje, Daliborka Uljarevic i izvršna direktorka Centra za razvoj nevladinih organizacija, Ana Novaković.

Na sastanku je, između ostalog, bilo riječi o političkoj i socio-ekonomskoj situaciji u Crnoj Gori, ulozi civilnog društva u ostvarivanju društvenih reformi, kao i o saradnji Vlade i civilnog sektora, evropskoj i evro-atlantskoj integraciji Crne Gore. Gospodin Riker je iskazao interesovanje za saradnju civilnog društva sa Vladom, kao i za pitanja od značaja za dalji demokratski razvoj Crne Gore. Predstavnici nevladinog sektora ukazali su na značaj ekonomskih i socijalnih problema u državi, kao i na nedostatak efikasnog sprovođenja zakona i propisa kojima se obezbjeđuje vladavina prava. Sagovornici su se saglasili da je uloga civilnog društva u Crnoj Gori i dalje od izuzetnog značaja. Gospodin Riker je, isticanjem podrške daljem napretku Crne Gore na putu evropskih i evroatlantskih integracija, naglasio spremnost SAD da i dalje pruža podršku aktivnostima nevladinih organizacija u državi.

Sastanku su prisustvovali i ambasadorka SAD u Crnoj Gori, gospođa Sue K. Brown i šef političko-ekomske sekcije u ambasadi, gospodin John Konney.

Institut alternativa pozdravlja usvajanje Prijedloga odluke o izmjenama i dopunama Poslovnika Skupštine Crne Gore na današnjem redovnom zasijedanju Skupštine. Izmjenama i dopunama Poslovnika koje su usvojene konsenzusom političkih partija je, između ostalog, dosadašnji Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije podijeljen na dva stalna radna tijela: Odbor za međunarodne odnose i iseljenike na jednoj, i Odbor za evropske integracije na drugoj strani. Istovremeno, Nacionalni savjet za evropske integracije prestaje da postoji u dosadašnjoj formi i njegovu ulogu će preuzeti budući Odbor za evropske integracije. Nadležnost za praćenje i ocjenjivanje usklađenosti zakonodavstva sa pravnom tekovinom EU će biti decentralizovana i podijeljena na sedam odbora, što bi trebalo da omogući napredak na ovom polju skupštinske aktivnosti.

Ovo su neka od ključnih rješenja za koja se zalagao Institut alternativa tokom saradnje sa Radnom grupom zaduženom za izmjene i dopune Poslovnika. Ova i druga rješenja predstavljena su i obrazložena u studiji pod nazivom “Skupština Crne Gore i evropske integracije – Posmatrač ili aktivni učesnik”, koja je objavljena u decembru 2011.

Potrebno je posvetiti značajnu pažnju radu budućeg Odbora za evropske integracije koji mora nastaviti rad dosadašnjeg Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije na ovom planu, ali i preuzeti ulogu dosadašnjeg Nacionalnog savjeta za evropske integracije. Sa dominantnim naglaskom na proces pregovora o pristupanju EU, propuštena je prilika da se nadležnosti ovog tijela definišu detaljnije i sveobuhvatnije. Kako je uloga ovog Odbora prvenstveno nadzorna, od izuzetne je važnosti da njime predsjedava predstavnik opozicije.  Ovakvo rješenje bi vodilo jačanju zajedničke odgovornosti, predstavljalo obavezu za opoziciju da se aktivnije uključi u proces integracija i stvorilo uslove za podsticanje značajnije i djelotvornije kontrolne uloge Skupštine. Takođe, kao svojevrsni nasljednik NSEI-a, Odbor bi morao da funkcioniše kao spona između civilnog društva i svih ostalih društvenih aktera i procesa integracija, odnosno, donosilaca oduka na ovom polju.

Osim ovih, izmjenama i dopunama Poslovnika uvode se i druge novine, od kojih su najznačajnije one kojima se osnivaju druga radna tijela, jačaju kontrolni mehanizmi, omogućava formiranje stalnih podbora i utiče na prohodnost akata parlamentarne manjine. Ipak, Institut alternativa koristi priliku da posebno naglasi odredbe koje mijenjaju način na koji će Skupština obavljati svoju ulogu u procesu evropskih integracija.

U konačnom, izmjenama i dopunama Poslovnika stvoren je pravni osnov za intenzivniju i djelotvorniju ulogu Skupštine u procesu evropskih integracija. Ostaje da vidimo da li će nove odredbe uticati i na promjenu skupštinske prakse koja je u dosadašnjem periodu više odražavala ulogu posmatrača, nego aktivnog učesnika.

Odgovor predsjednika Upravnog odbora Instituta Steva Muka na pitanja iz “Dnevnih novina”

1. Pojedini članovi Nacionalne Komisije za sprovođenje Strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala imaju primjedbe što im nijesu dostupne sve informacije kao ostalim članovima, što ih navodno ometa u izjašnjavanju oko pojedinih izvještaja. Zbog toga se kažu često izjašnjavaju uzdržanim. Koja mjera, po Vašem mišljenju, treba da se preduzme za rješavanje tog problema, jer članovi Komisije smatraju da su jednako informisani o pojedinim pitanjima kao i obični građani (npr.o organizovanom kriminalu…)?

2. Pošto su članovi Komisije nagovijestili da bi mogli održavati pojedine sjednice zatvorene za javnost, šta vi mislite o toj varijanti?

- “Zadatak Nacionalne komisije je da rukovodi, organizuje, sinhronizuje, i prati aktivnosti državnih organa, organa državne uprave i drugih nadležnih institucija, u sprovođenju Strategije borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala. Naglasak je na praćenju realizacije mjera iz Akcionog plana za sprovođenje Strategije, i predlaganju mjera za unapređenje primjene mjera iz Akcionog plana.

Da bi Nacionalne komisija mogla na valjan način da utvrđuje prioritete, dinamiku i rokove realizacije, i ocjenjuje postignute rezultate u implementaciji Strategije, aktivnosti i mjera – moraju joj biti dostavljene detaljne informacije o realizovanim mjerama i informacije koje odgovaraju činjeničnom stanju. Sve informacije kojima se ne ugrožava nacionalna bezbjednost, bezbjednost građana i krivični postupci, a tiču se preuzetih aktivnost nadležnih državnih organa u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala, moraju biti dostavljene Nacionalnoj komisiji i biti javno dostupne. U tom smislu, nadležni državni organi moraju svoje aktivnosti učiniti što transparentnijim.

Međutim, ukoliko su određene informacije i dokumenti označeni oznakom “tajno” na zakonit način, odnosno u skladu sa Zakonom o tajnosti podataka, ne mogu biti dostupne članovima Nacionalne komisije jer im clanstvom u Komisiji nije po automatizmu dato ovlašćenje uvida u tajne podatke.  Jedini legalan način uvida u tajni podatak je da članovi koji nemaju pristup tajnim podacima prođu kroz proceduru dobijanja dozvole za uvid u tajni podatak ili izmjene i dopune Zakona o tajnosti podataka – kojima bi se clanovima Komisije omogucio pristup tajnim podacima bez dozvole za uvid u tajne podatke. Zatvaranje sjednice nije rješenje jer se tajni podaci ne mogu saopstavati neovlascenim licima.

Ne zanemarujući činjenicu da je borba protiv korupcije i organizovanog kriminala uslov za dalje napredovanje Crne Gore u procesu evropskih integracija, zabrinjava evidentan manjak ozbiljnog strateškog pristupa ovom pitanju i umnožavanje činilaca nadleženih da vrše nadzor nad borbom protiv korupcije protiv organizovanog kriminala a da pri tom, nisu jasno razgraničene nadležnosti novonastalih struktura. Naime, pored postojeće Nacionalne komisije i Nacionalnog ogranka parlamentaraca Crne Gore u borbi protiv korupcije, postojećih odbora Skupštine koji vrše parlamentarni nadzor nad radom državnih organa, Deklaracijom POSP-a je predloženo formiranje i posebnog Odbora nadgledanje borbe protiv korpucije i organizovanog kriminala.

Nije jasno kako će sve ove strukture doprinositi postavljenom cilju, dok ce odgovornost i teret postizanja rezultata u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala ostati na pravosudnim organima, odnosno tužilaštvu, sudovima i Upravi policije.”

Odgovor saradnika Instituta, Marka Sošića, na pitanje iz dnevnog lista Dan:

“U objavljenom Izvještaju o radu crnogorskog parlamenta za 2011. godinu, navodi se da je za rashode za službena putovanja poslanika zakonom o budžetu bilo planirano 555.000 eura, a da je utrošeno 724.000. Da li mislite da je to previše, s obzirom na standard građana, i ekonomsku situaciju u zemlji? Da li su sredstva mogla biti bolje utrošena?”

Ne treba zanemariti činjenicu da na nivou ukupnog budžeta Skupštine nije prekoračen ukupni planirani budžet, te da su ostvarene određene uštede iako je došlo do jačanja obima zakonodavnih i drugih  aktivnosti, kao i značajnog povećanja broja zaposlenih.

Na drugoj strani, u programu “Unaprjeđenje zakonodavne infrastrukture”, poziciji “Rashodi za službena putovanja” jeste došlo do probijanja planiranog budžeta za oko 30% (koji je na ukupnom nivou amortizovan uštedama na drugim pozicijama.

Zvanično objašenje Skupštine navodi dobijanje statusa kandidata kao razlog za povećanu međunarodnu aktivnost poslanika i prekoračenje planiranog budžeta.

Ako se pogleda struktura te problematične budžetske pozicije, dolazimo do zaključka da problem nisu u tolikoj mjeri putovanja u inostranstvo koliko vrlo široko definisana potkategorija “Putovanja u zemlji” (“izdaci za dnevnice, noćenja i ostale troškove vezano za sjednice Skupštine i radnih tijela, putovanja u zemlji, organizacije seminara, okruglih stolova i drugih aktivnosti”), u okviru koje otpada više od polovine troškova za “Službena putovanja”.

Čini nam se problematičnim praksa da se pod budžetskom linijom “Službena putovanja” računaju i izdaci koji se odnose na “Putovanja u zemlji” i “Putovanja u inostranstvo”, stoga što  izgleda da se “Putovanja u zemji” koriste kao okvirna kategorija za vrlo širok spektar aktivnosti (od kojih neke ne izgledaju povezane sa ovom kategorijom).

Takođe, navedeni troškovi za službena putovanja ne daju cijelu sliku o tome koliko je zapravo potrošeno u ove svrhe jer njima treba dodati i rashode za reprezentaciju u inostranstvu, koji se obračunavaju u drugoj budžetskoj kategoriji.

Sve ovo govori o čudnoj kategorizaciji troškova za svrhe službenih putovanja, koja ne omogućava da ukupni troškovi Skupštine  u ove svrhe cjelovito prate i ocjenjuju.

Prilikom razmatranja prijedloga Zakona o budžetu za 2011, članovi Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije su jednoglasno usvojili zaključak da u okviru budžetske jedinice Skupština Crne Gore treba uvesti program koji će se odnositi na međunarodnu saradnju, ocjenjujući da nije prikladno da troškovi tzv. “parlamentarne diplomatije” budu u dijelu stavke Rashodi za materijal i usluge. Uprkos stavu poslanka, ova praksa je nastavljena i u Prijedlogu Zakona o budžetu za 2012. godinu.

Poštovanjem ovog zaključka Odbora i izdvajanjem ove budžetske linije bi se, između ostalog, olakšalo planiranje i kasnije praćenje izvršenja troškova za putovanja u inostranstvo.

Treba istaći da, kada je riječ o regulisanju i planiranju međunarodne saradnje koju vrši Skupština, postoji sukob nadležnosti i nejasna podjela ovlašćenja između Kolegijuma predsjednika Skupštine i Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije. Naime, prema Poslovniku, i Kolegijum i Odbor za MOEI imaju nadležnost za utvrđivanje platforme za razgovore sa stranim delegacijama, oba tijela se na uopšten način “staraju” i “dogovaraju” o međunarodnoj saradnji, a čini nam se da ova okvirna podjela nadležnosti često ide na štetu Odbora koji ustupa pred Kolegijumom.

O tome govori i činjenica da Odbor za MOEI u dosadašnjem radu nije donosio godišnje programe i tromjesečne detaljne programe međunarodne saradnje. Ovo je posebno značajno ako se ima u vidu da se, prema Poslovniku, parlamentarna saradnja (saradnja sa parlamentima drugih zemalja i parlamentarnim skupštinama međunarodnih organizacija i drugim međunarodnim strukturama) ostvaruje upravo na osnovu ovih programa. Usljed ovakvog nedostatka programskog promišljanja, ne čudi probijanje planiranog budžeta.

Objavljeni članak možete pročitati ovdje.

New research conducted by Institute Alternative ‘Secret Surveillance Measures in Criminal Procedure – Neglected Control’ was presented on Wednesday, 4 April 2012 at a press conference.

This research is supported by the Parliament of Montenegro, through its Committee for the distribution of funds to NGOs. It represents the second part of the project entitled ‘Democratic and Civilian Control of the Application of Secret Surveillance Measures in Montenegrin Legislation and Practice – Possibilities and Limitations’.

Most important findings of the analysis:

- Legal framework for the application of secret surveillance measures (SSM) in criminal procedure, through the new Criminal Procedure Code, has been mostly aligned with the case-law of the European Court of Human Rights (ECtHR). Insight into call lists, not defined as an SSM in Montenegrin legislation but rather as an operative data-gathering and police authority during investigation, is not in line with the case-law of the ECtHR.

- Absence of practice of determining responsibility for illegal procedures, administrative and procedural shortcomings in the application of SSM, is a cause of concern. By enhancing communication and coordination between the Police Directorate and the National Security Agency, the number of individuals kept under SSM twice, should be reduced to a minimum.

- Although all levels of control have certain mechanisms of oversight of the SSM application at their disposal, they are all characterized by passivity in exercising their duties prescribed by law. Internal control is not performing its oversight duty, allegedly because the data are secret. Judicial inspectorates do not control prescribed record-keeping of SSM. Committee for political system, judiciary and administration, and the Committee for Security and Defense did not use their control mechanisms for overseeing the application of SSM in criminal procedure. Complaints mechanism is not developed, while the Ombudsman did not perform any controls of the application of SSM in criminal procedure.

- Availability of information is very limited, and the annual performance reports of the state institutions competent for applying the measures do not include information on SSM. In the last report submitted by the Tripartite Committee, responsible for gathering data in the field of corruption and organized crime, it is stated that ‘during 2011, SSM were approved for 113 individuals in 18 cases.’ However, the number of individuals processed and the number of legally enforced decisions based partly on the evidence gathered through the application of SSM, which would indicate the results achieved through this method, is not available.

- It is necessary to regulate the legal framework for insight into call lists more precisely; to allow the Internal Police Control to exercise continuous oversight of the application of SSM in criminal procedure; courts, prosecutorial authorities and the police should deliver special reports on the application of these measures to the Committee for Security and Defense.

Novo istraživanje Instiuta alternativa “Mjere tajnog nadzora u krivičnom postupku – Zapostavljena kontrola” predstavljeno je u srijedu, 4. aprila 2012. godine na konferenciji za medije.

Istraživanje je podržala Skupština Crne Gore, preko Komisije za raspodijelu sredstava nevladinim organizacijama, i predstavlja drugi dio projekta “Demokratska i civilna kontrola primjene mjera tajnog nadzora u crnogorskom zakonodavstvu i praksi – mogućnosti i ograničenja”.

Najvažniji nalazi analize:

- Pravni okvir za primjenu mjera tajnog nadzora u krivičnom postupku je u najvećem dijelu novim Zakonikom o krivičnom postupku usklađen sa praksom Evropskog suda za ljudska prava. Neusklađen je uvid u listinge koji se u crnogorskom zakonodavstvu ne tretira kao MTN već kao operativno prikupljanje podataka i ovlašćenje policije u izviđaju.

- Zabrinjava odsustvo prakse utvrđivanja odgovornosti za nezakonite postupke, i administrativne i proceduralne propuste u primjeni MTN. Unaprijeđenjem komunikacije i koordinacije između Uprave policije i Agencije za nacionalnu bezbjednost broj lica nad kojima su primjenjene MTN dva puta se treba svesti na minimum.

- Iako svi nivoi kontrole imaju na raspolaganju određene mehanizme za vršenje nadzora nad primjenom mjera, sve ih odlikuje pasivnost u vršenju kontrole i primjeni svojih zakonom utvrđenih nadležnosti. Unutrašnja kontrola ne vrši nadzor, navodno, zbog toga što podaci u postupku predstavljaju tajnu.  Pravosudne inspekcije ne kontrolišu vođenje propisanih evidencija o MTN. Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu, i Odbor za bezbjednost i odbranu nisu koristili kontrolne mehanizme za nadzor nad primjenom MTN u krivičnom postupku. Nije razvijen mehanizam žalbe i Zaštitnik ljudskih prava i sloboda nije vršio kontrolu nad primjenom MTN u krivičnom postupku.

- Dostupnost informacija je veoma ograničena, a godišnji izvještaji o radu državnih organa nadležnih za primjenu mjera ne uključuju informacije o MTN. Ipak, u poslednjem izvještaju Tripartitne komisije nadležne da prikuplja podatke o predmetima u oblasti korupcije i organizovanog kriminala, se navodi da su “u toku 2011.godine u 18 predmeta odredjene MTN protiv 113 lica”. Međutim, podatak o broju procesuiranih lica i pravosnažanih odluka dijelom zasnovanih na dokazima prikupljenim MTN-om koji bi ukazao na rezultate postignute primjenom MTN – nije dostupan.

- Neophodno je preciznije regulisati pravni okvir za uvid u listinge, omogućiti unutrašnjoj kontroli policije da vrši kontinuiran nadzor na primjenom MTN, i unaprijediti parlamentarni nadzor nad primjenom mjera na način da nadležni državni organi za primjenu MTN u krivičnom postupku: sud, tužilaštvo, policija, dostavljaju posebne izvještaje o primjenjenim mjerama Odboru za bezbjednost i odbranu.

Analizu u cjelini (pdf) možete naći u dokumentu Mjere tajnog nadzor u krivičnom postupku – Zapostavljena kontrola.

Implementation of the Strategy for Public Administration Reform and the accompanying Action Plan has started a year ago. As a result of its regular research activity, Institute Alternative followed the implementation of this strategy and its action plan during this period.

In addition to modernization, rationalization and professionalization of the public administration system, the Strategy for Public Administration Reform recognized the need for strengthening the rule of law and enhancing the accountability of public administration; business environment; quality of public services and institutional stability and flexibility of the public administration system. These goals, as recognized in the Strategy, should be accompanied by increased transparency and ethical behavior in public administration, which would contribute to further integration of the country in the European administrative area.

However, in the hitherto implementation of the Strategy, numerous problems can be observed. Namely, although the Strategy foresees regular six-monthly reporting, this obligation has not been met. One year since the implementation of the Strategy began, not a single report on the implementation of the foreseen activities has been published.

The Council for regulatory reform and business environment improvement, a body responsible for coordinating the activities of this Strategy, held only two meetings since the adoption of this document without even discussing the relevant activities. Therefore, a special body, whose mission would be to coordinate the process of public administration reform, should be formed. Such a body already exists at the local level – Coordination Committee for Local Self-Government Reform.

Unclear division of responsibility and authority between the Interior Ministry and Finance Ministry in terms of key tasks for implementing the Strategy is one of the main problems.

What has been accomplished so far at the level of public administration reform in Montenegro? Everything that has been achieved in 2011 is a result of public administration’s involvement in meeting the seven key priorities of the European Commission which require high level of harmonization with the membership criteria. Therefore, within the framework of the Action Plan for fulfilling the recommendations of the European Commission, a set of new laws were adopted: Law on Public Administration, Law on Civil Servants and State Employees, Law on Territorial Organization of Montenegro and a Regulation on the organization and manner of work in the public administration which placed certain state agencies within the relevant ministries. Also, centralization of inspection surveillance is foreseen as well as the establishment of a single inspectorate which is a significant novelty compared to the previous legal framework according to which inspection surveillance was left to relevant line ministries. Directorate for Inspection Tasks will be operational as of May this year, while inspection tasks will be gradually brought under a single authority with the deadline set for the end of 2013.

Strategy for Development of Inter-Municipal Cooperation in Montenegro covering the period from 2011 to 2015 has been adopted. At the end of December, legal-institutional analysis of the public administration system has been adopted along with the proposal of future provisions aiming to identify problems in the administration functioning (in terms of human, material and technical resources).

In contrast to the already achieved goals, numerous tasks foreseen by the Action Plan for implementing the Strategy have not been fulfilled. Some of them include establishing obligatory training programs for certain categories of civil servants/state employees, enhancing human resources management through central personnel record-keeping, as well as regular assessment of civil servants and state employees’ performance.

At the very end, it is necessary to highlight the need to adopt the Law on Government in order to legally define the organization of the executive, rather than relying on regulations adopted by the government itself.

Having in mind the importance of public administration reform as an ‘umbrella’ for all other reforms in the country, it is extremely important to have a strictly defined institutional coordination of the process in order to avoid ‘poor communication’ and overlapping of authority between the Ministries of Finance and Interior, as well as greater authority of the Finance Ministry than foreseen by the Regulation on Public Administration Organization of Work.

In the forthcoming period, Institute Alternative will continue monitoring the public administration reform in Montenegro in line with principles operating in the European administration area, thereby contributing to the evaluation of the entire process which has been neglected at the government level.

Stevo MUK
President of the Management Board
Institute Alternative

Protekla je prva godina primjene Strategije reforme javne uprave i Akcionog plana za njeno sprovođenje. Kao rezultat redovne istraživačke djelatnosti koja uključuje reformu javne uprave, Institut alternativa je u navedenom periodu pratio realizaciju Strategije i Akcionog plana.

U prilog modernizaciji, racionalizaciji i profesionalizaciji sistema državne uprave, Strategijom reforme javne uprave 2011-2016. godine prepoznata je potreba za unaprijeđenjem vladavine prava i odgovornosti javne uprave; poslovnog ambijenta, kvaliteta javnih usluga, kao i instutucionalne stabilnosti, funkcionalnosti i fleksibilnosti sistema javne uprave. Ovi ciljevi, kako je to u Strategiji prepoznato, treba da budu praćeni povećanjem transparentnosti i etičkog nivoa u javnoj upravi, što bi sve doprinijelo daljoj integraciji države u evropski administrativni prostor.

Međutim, u dosadašnjoj primjeni Strategije primjetni su brojni problemi. Naime, iako je Strategijom predviđena obaveza šestomjesečnog izvještavanja ona nije ispunjena, pa ni godinu dana od početka njene primjene nije objavljen niti jedan izvještaj o realizaciji predviđenih aktivnosti.

Tijelo koje je utvrđeno kao nadležno za koordinaciju aktivnosti na ostvarivanju ove Strategije, Savjet za regulatornu reformu i unaprijeđenje poslovnog ambijenta, održao je  samo dva sastanka od usvajanja ovog dokumenta, ali nikada nisu razmatrane aktivnosti predviđene Strategijom. Zbog toga je krajnje vrijeme da se obrazuje posebno tijelo čiji bi zadatak podrazumijevao koordinaciju posla na reformi državne uprave. Uostalom, takvo tijelo za oblast lokalne samouprave, Koordinacioni odbor za reformu lokalne samouprave.

Jedan od evidentnih problema je nejasna raspodjela nadležnosti i odgovornosti između Ministarstva unutrašnjih poslova i Ministarstva finansija u vezi sa ključnim poslovima na realizaciji Strategije.

Šta je do sada učinjeno na reformi javne uprave u Crnoj Gori?  Ostvareno tokom 2011. godine rezultat je uključivanja reforme državne uprave u sedam prioriteteta Evropske komisije koji zahtjevaju visok stepen uslaglašenosti sa kriterijumima za članstvo, pa su u okviru realizacije Akcionog plana na ispunjavanju preporuka EK iz 2011. godine usvojeni novi Zakon o državnoj upravi, Zakon o državnim službenicima i namještenicima, Zakon o teritorijalnoj organizaciji Crne Gore i Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave  kojom su  utemeljene organizacione promjene koje su pojedine organe uprave pozicionirale kao “organe u sastavu” ministarstava. Takođe, predviđena je centralizacija inspekcijskog nadzora i postojanje jedinstvenog inspektorata što je značajna novina u odnosu na prethodno zakonsko rješenje kojim je inspekcijski nadzor bio organizovan u resornim ministarstvima. Uprava za inspekcijske poslove će početi sa radom do kraja maja ove godine, dok će se inspekcijski poslovi fazno objedinjavati i to u prvoj fazi do kraja ove godine, a u drugoj do kraja 2013.

Usvojena je  Strategija za razvoj međuopštinske saradnje u Crnoj Gori 2011-2015. godine. Krajem decembra usvojena je Pravno-institucionalna analiza organizacije sistema državne uprave sa prijedlogom budućih rješenja, sa ciljem da identifikuje probleme u funcionisanju uprave (u ljudskom, materijalnom i tehničkom smislu).

Naspram ostvarenog  ostale su brojne neispunjene obaveze predviđene Akcionim planom za realizaciju Strategije. Tako, npr, neke od njih su uspostavljanje obaveznih programa obuke za pojedine kategorije službenika/namještenika; unaprijeđenje upravljanja ljudskim resursima kroz centralnu kadrovsku evidenciju i redovno ocjenjivanje rada državnih službenika i namještenika.

Na samom kraju je neophodno ukazati i na potrebu usvajanja Zakona o Vladi kako bi se način organizacije izvršne vlasti zakonski uredio, a ne na osnovu uredbi koje usvaja sama Vlada.

Uzimajući u obzir značaj reforme javne uprave, kao „krovne“  za sve druge reforme u zemlji, od izuzetne je važnosti striktno utvrđena institucionalna koordinacija procesa, kako bi se izbjegla „loša komunikacija“ i preklapanje nadležnosti između Ministarstva finansija i Ministarstva unutrašnjih poslova, kao i veća ovlašćenja Ministarstva finansija nego što su predviđena Uredbom o organizaciji rada državne uprave.

Institut alternativa će i u narednom periodu nastaviti da vrši monitoring reforme javne uprave u Crnoj Gori u skladu sa principima na kojima funkcionišu državne uprave u okviru evropskog administrativnog prostora, doprinoseći na taj način evaluaciji cjelokupnog procesa koji je zanemaren na nivou Vlade. 

Stevo MUK
Predsjednik Upravnog odbora
Institut alternativa

Institute Alternative organized a round table on the topic of ‘Challenges of Developing Combined Social Policy in Montenegro – Experience of Croatia’. The round table is a first step in implementing the project entitled ‘Challenges of Developing Combined Social Policy in Montenegro.’

The goal of this project is to stimulate the development of combined social policy with an emphasis on developing civil society as an important actor of social reforms and decentralization of the social security system.

Prof. dr. sc Gojko Bežovan, professor at the social policy department of the Law Faculty in Zagreb, addressed the round table by introducing the experience and results of the development of social policy in Croatia.

Prof. dr. sc Gojko Bežovan is also the president of the Center for development of NGOs – CERANEO. This think-tank works on gathering, analyzing and researching problems in the area of social policy,  thereby stimulating innovative approach to their resolution.

Participants of the round table included representatives of the Ministry of Labor and Social Welfare, local self-government units, private and public institutions of social security, NGOs dealing with various social issues, UNDP and the Institute for Strategic Studies and Prognoses.

The current reform process in the social security system embraces the principles of developing social policy in general, which involve joint activities of all relevant social actors in Montenegro, their mutual cooperation and coordination, strengthening the role of local communities, privatization of social services, stimulating the development of social enterprises and engaging recipients of protective measures and social transfers, whose role in positive legislation is entirely passive.

The next phase of the project is research-based, aiming to provide an objective assessment of the level of cooperation established among all social policy actors in Montenegro, and to indicate current problems, as well as the possibilities of overcoming them. Participants of the round table gave their full support to the project and expressed their readiness to contribute to its implementation.

Institut alternativa je organizovao okrugli sto na temu „Izazovi razvoja kombinovane socijalne politike u Crnoj Gori – iskustva Hrvatske“. Okrugli sto je početni korak u realizaciji projekta „Izazovi razvoja kombinovane socijalne politike u Crnoj Gori“.

Cilj ovog projekta je da se podstakne razvoj kombinovane socijalne politike sa naglaskom na razvoj civilnog društva, kao važnog aktera socijalnih reformi i decentralizacije sistema socijalog staranja.

Na okruglom stolu je govorio prof. dr. sc. Gojko Bežovan, redovni profesor na katedri za socijalnu politiku Pravnog fakulteta u Zagrebu, koji je predstavio iskustva i rezultate razvoja kombinovane socijalne politike u Hrvatskoj.

Prof.dr. sc Gojko Bežovan je i predsjednik Centra za razvoj neprofitnih organizacija CERANEO, think tank organizacije koja prikuplja, analizira i istražuje probleme u području socijalne politike podstičući inovativne  pristupe njihovog rješavanja.

Učesnici okruglog stola su bili predstavnici Ministarstva rada i socijalnog staranja, lokalne samouprave, privatnih i javnih ustanova socijalne zaštite, nevladinih organizacija, koje se bave različitim socijalnim pitanjima, UNDP-a i Instituta za strateške studije i projekcije.

U aktuelnom procesu reforme sistema socijalne zaštite afirmisani su osnovni principi razvoja socijalne politike uopšte, koji podrazumijevaju zajedničko djelovanje svih relevantnih socijalnih aktera u crnogorskom društvu, uzajamnu saradnju i koordinaciju, jačanje uloge lokalnih zajednica, privatizaciju socijalnih usluga, podsticanje razvoja socijalnih preduzeća i aktiviranje samih korisnika mjera zaštite i socijalnih transfera, čija je uloga u pozitivnom zakonodavstvu potpuno pasivna.

Sljedeća faza projekta je istraživanje, koje će dati objektivnu sliku o nivou uspostavljene saradnje između svih aktera socijalne politike u Crnoj Gori i ukazati na aktuelne probleme, ali i mogućnosti prevazilaženja istih. Učesnici okruglog stola su podržali ideju projekta i izrazili spremnost da daju pun doprinos njegovoj realizaciji.

Rationalization and modernization of the state administration must be one of the priorities in the subsequent process of accession to the EU. Last year, the process of state administration reform was characterized by the adoption of new laws. These new laws, such as the Law on Civil Servants and State Employees, are a precondition for the functioning of the state administration. However, the adoption of these laws is still insufficient to produce a genuine reorganization of the state administration apparatus in Montenegro.

In its annual progress reports, the European Commission regularly highlights the problem of an oversized administration, which is weak and politicized. Therefore, the impression is that, despite continuous reminders from Brussels, the lack of political will for providing an adequate answer to this challenge is still present in Montenegro.

While attempting to tackle the problem of an ‘oversized and dysfunctional administration’, the government of Montenegro, in its Public Administration Reform Strategy 2011 – 2016, set the adoption of European standards for employment as a strategic goal, which includes measures for reducing the number of employees with the accompanying social programs. However, the Strategy itself does not address the question of how the number of employees will be reduced without harming the efficiency of the administration. It is also worth noting that little progress has been made in the past year (since the adoption of the Strategy on 31 March 2011) in achieving this goal. An additional problem is reflected in the lack of qualified personnel, capable of dealing with greater obligations stemming from the process of European integration.

Hence, it is necessary to harmonize the performance and organization of the public administration in Montenegro with the principles operating in the framework of European administrative area. To achieve that, the system of personal advancement should be enhanced on the basis of performance. Furthermore, implementation of clear and transparent employment procedures should be strengthened. Since a credible administration is founded upon these principles, we may expect that all complex obligations, stemming from the ‘European agenda’, will have an impact on solidifying the political will, leading to real progress as regards de-politicization and rationalization of the public administration in Montenegro.

Jovana Marović
Research coordinator

Racionalizacija i modernizacija državne uprave mora biti jedan od prioriteta u daljem procesu pristupanja zemlje Evropskoj uniji. Sam proces reforme državne uprave tokom prošle godine karakteriše usvajanje novih zakona koji su preduslov za njeno funkcionisanje, a jedan od njih je i Zakon o državnim službenicima i namještenicima. Ipak, usvajanje ovih zakona i dalje je nedovoljan preduslov za stvarnu reorganizaciju sistema državne uprave u Crnoj Gori.

Na problem prekobrojne administracije koja je uz to slaba i snažno ispolitizovana “opominje” Evropska komisija u izvještajima o napretku Crne Gore iz godine u godinu. Stoga se stiče utisak da, i pored stalnog potenciranja ovog problema iz Brisela, u Crnoj Gori i dalje postoji manjak političke volje za adekvatan odgovor na ovaj izazov.

U pokušaju da odgovori na problem “glomazne i nefunkcionalne administracije”, Vlada Crne Gore je u Strategiji reforme javne uprave 2011-2016. godine kao strateški cilj postavila usvajanje evropskih standarda za zapošljavanje koji uključuju i mjere za smanjenje broja zaposlenih, uz plan usvajanja socijalnih programa za prekobrojne. Međutim, sama Strategija ne objašnjava na koji način će se smanjenje broja zaposlenih postići a da to ne šteti efikasnosti rada same uprave. Takođe, malo toga je u protekloj godini (od usvajanja Strategije 31. 03. 2011. godine) urađeno u ispunjavanju ovog cilja.

Problem se dodatno komplikuje time što je rad državne uprave “opterećen” manjkom kvalifikovanog kadra koji može da “iznese” teret sve većih obaveza u procesu evropske integracije.

Zbog toga je u pravcu prilagođavanja rada i organizacije državne uprave u Crnoj Gori principima na kojima funkcionišu uprave u okviru evropskog administrativnog prostora, neophodno unaprijediti sistema napredovanja na osnovu rezultata rada, te osnažiti primjenu jasnih i transparentnih procedura za zapošljavanje. Budući da samo uprava koja počiva na ovim principima može biti kredibilna, za očekivati je da će sve složenije obaveze iz “evropske agende” uticati na jačanje političke volje koja će voditi stvarnom napretku u pravcu depolitizacije i racionalizacije državne uprave u Crnoj Gori.

Jovana Marović
Koordinatorka istraživanja

Having in mind that the area of public procurement represents one of the focal points of corruption in Montenegro, the issue of tackling corruption is not adequately addressed in the Strategy for development of the public procurement system covering the period from 2011 to 2015. The Strategy, as well as the Action Plan for its implementation, foresee only two measures for the fight against corruption: signing of a cooperation agreement between the Public Procurement Administration and key anti-corruption institutions (Directorate for Anti-Corruption Initiative, Commission for Prevention of Conflict of Interest, State Audit Institution), as well as conducting a campaign on raising public awareness about public procurement procedures. These measures are not sufficient for a successful anti-corruption policy in the coming four-year period, especially bearing in mind that the results of previous agreements between the Public Procurement Administration and key anti-corruption institutions (Directorate for Anti-Corruption Initiative and the Commission for Prevention of Conflict of Interest), as well as the evaluation of cooperation based on these agreements, are not known yet.

That is why it is particularly important to concretise the measures for the fight against corruption and define them according to the risks of corruption emergence in various phases of the public procurement procedure. Crucial risks for corruption emergence exist in the planning phase already, in the preparation of tender documents, during the conduct of public procurement procedure, as well after concluding an agreement on public procurement.

New Law on Public Procurement, which entered into force on 1 January 2012, contains certain provisions that are better compared to the previous legal framework, especially in the field of: public procurement planning; conditions for participation in the procedure; defining the subject of public procurement, etc. However, three months after the entry into force of the new Law on Public Procurement, it is still impossible to evaluate the extent of its implementation.

Finally, it is possible to note that the 2012 Public Procurement Plan of most purchasers still contains the total value of public procurement and the planned procurement budget according to the subject type (goods, works, services), while it does not contain a timeframe for the launching of the procedure and the position in budget, as prescribed in a bylaw regulating the public procurement plan, whose implementation has started by the entry into force of the new Law on Public Procurement on 1 January 2012.

Milica Popović, M. Sc.
Policy Researcher,
Institute Alternative

S obzirom na to da javne nabavke predstavljaju jedno od glavnih žarišta korupcije u Crnoj Gori, u Strategiji razvoja sistema javnih nabavki za  period  2011-2015. godine nije adekvatno tretirano pitanje suzbijanja korupcije. U Strategiji, kao i u Akcionom planu za njeno sprovođenje ,predviđene su svega dvije mjere za borbu protiv korupcije: potpisivanje sporazuma o saradnji Uprave za javne nabavke sa ključnim antikorupcijskim institucijama  (Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Državna revizorska institucija), kao i sprovođenje kampanje o jačanju javne svijesti u postupcima javnih nabavki. Ove mjere nijesu dovoljne za uspješnu antikorupcijsku politiku u narednom četvorogodišnjem  periodu, posebno imajući u vidu da je Direkcija, odnosno sadašnja Uprava za javne nabavke, tokom 2010. i 2011. godine potpisala sporazume o saradnji sa ključnim antikorupcijskim institucijama: Upravom za antikorupcijsku inicijativu i Komisijom za sprječavanje konflikta interesa. Rezultati potpisanih sporazuma, odnosno evaluacija saradnje na temelju potpisanih sporazuma, još uvijek nijesu poznati.

Zbog toga je od posebne važnosti mjere za borbu protiv korupcije konkretizovati i definisati u skladu sa rizicima za pojavu korupcije u različitim fazama postupka javne nabavke. Kjučni rizici za pojavu korupcije postoje već u fazi planiranja, pripreme tenderske dokumentacije, tokom sprovođenja postupka javne nabavke, kao i nakon zaključenja ugovora o javnim nabavkama.

Novi Zakon o javnim nabavkama koji je stupio na snagu 1. januara 2012. godine propisuje određena pozitivna rješenja u odnosu  na prethodni zakonski okvir, pogotovo u dijelu planiranja javnih nabavki; uslova za učestvovanje u postupku; definisanje predmeta javne nabavke; procedura, itd. Međutim, tri mjeseca nakon stupanja na snagu novog Zakona o javnim nabavkama, još uvijek nije moguće sagledati domete njegove primjene.

Najzad, primjetno je da Plan javnih nabavki za 2012. godinu većine naručilaca i dalje sadrži ukupnu vrijednost javnih nabavki  i planirana sredstva za nabavke po vrsti predmeta (robe, radovi, usluge), a ne sadrži okvirno vrijeme za pokretanje postupka i  poziciju u budžetu, kako je propisano  podzakonskim aktom koji se odnosi na plan javnih nabavki, koji je počeo da se primjenjuje stupanjem na snagu novog Zakona o javnim nabavkama 01. 01. 2012. godine.

mr Milica Popović
Istraživačica javnih politika
Institut alternativa

Following her appointment as an NGO representative in the working group for chapter 23 in the process of negotiations for accession to the EU, Jovana Marović, research coordinator at Institute Alternative, had an interview with Balkan Insight on 12 March 2012

1. How many non-governmental organizations applied to have their representatives included in the working groups?

Chief negotiator underlined at the press conference that 10 applications for participation in the working groups on chapters 23 and 24 were submitted by NGOs.

2. What will be your individual role, as a representative of Institute Alternative? What issues will you insist on?

Institute Alternative, through its research activities, has been closely involved in areas particularly susceptible to corruption: public procurement; public-private partnerships; issues directly linked to planning and executing the budget at local and national level; operation and reform of state and local administration. During its continuous work in these areas, the Institute issued numerous publications, analyses, comments, and formulated numerous proposals and recommendations for practical policies, many of which were incorporated in final versions of normative acts. Hence, my role in the working group for negotiations for accession to the EU, as a representative of Institute Alternative, is reflected in contributing to the area of fight against corruption, especially in the fields which are the Institute’s expertise.

3. In case you know, based on which criteria were you and other 5 representatives chosen?

As I mentioned in answering your previous question, my appointment is grounded in my hitherto work for Institute Alternative in areas covered under chapter 23, as well as in my academic and professional credentials which are in the framework representing an integral part of this chapter (rights of EU citizens).

4. Is it true that this is the first time that NGO representatives participate in a candidate country’s negotiations with the EU? Why is that? Whose initiative was it?

Non-governmental sector participated in previous negotiations, albeit less and in a not so formal way. However, this is the first time it participates directly in the working groups. This inclusion of the NGO sector is contingent upon the complexity of the negotiating process itself, but also upon the lack of administrative capacities in state institutions which requires ‘external’ expert contribution.

Intervju koordinatorke istraživanja Instituta alternativa Jovane Marović za Balkan Insight
povodom imenovanja predstavnika NVO u radne grupe za poglavlja 23 i 24 u procesu pregovora za članstvo u EU, 12. mart 2012. godine

1. Koliko nevladinih organizacija je kandidovalo svoje predstavnike?

Glavni pregovarač je na press konferenciji istakao da je dostavljeno 10 obrazaca za učešće u radnim grupama za poglavlja 23 i 24  od strane nevladinih organizacija.

2. U čemu će se Vaša uloga, pojedinačno, kao predstavnice Instituta alternativa, sastojati? Na kojim stvarima ćete insistirati?

Institut alternativa se u dosadašnjem istraživačkom radu intenzivno bavio oblastima koje su posebno osjetljive za korupciju: javne nabavke; javno-privatna partnerstva; pitanjima koja su u neposrednoj vezi sa planiranjem i izvršenjem budžeta na lokalnom i državnom nivou; funkcionisanjem i reformom državne i lokalne samouprave. Tokom kontinuiranog bavljenja ovim oblastima Institut je objavio brojne publikacije, analize, komentare, formulisao brojne predloge i preporuke praktičnih politika od kojih je veliki dio inkorporiran u finalne normativne akte. Otuda će moja uloga u okviru radne grupe za proces pregovaranja za članstvo u Evropskoj uniji kao predstavnice Instituta alternativa podrazumijevati doprinos u oblasti borbe protiv korupcije, i to posebno u ovim politikama u kojima se Institut specijalizovao.

3. U slučaju da znate, na osnovu kojih kriterijuma ste izabrani Vi i ostalih 5 predstavnika?

Kao što sam već navela u odgovoru na prethodno pitanje, moj izbor je utemeljen na dosadašnjem radu Instituta alternativa u oblastima koje su u okviru Poglavlja 23, kao i mojih akademskih i profesionalnih referenci koje su, takođe, u okviru oblasti koja je sastavni dio ovog poglavlja (prava državljana EU).

4. Da li je tačno da je ovo prvi put da predstavnici NVO učestvuju u pregovorima jedne zemlje kandidata sa EU i čija je to zasluga, inicijativa i sl?

Nevladin sektor je i do sada učestvovao (manje formalno i u manjoj mjeri) u pregovorima, ali će ovo biti prvi put da direktno učestvuje u radu radnih grupa. Ovo uključivanje je uslovljeno kompleksnošću samog procesa pregovaranja, ali i manjkom administrativnih kapaciteta u državnim institucijama koji zahtijeva “spoljni” ekspertski doprinos.